法苑新时代乡村治理体系中的人民法庭河南

□鄢陵县人民法院党组书记、院长冀超良

乡村是我国最基本的治理单元，乡村治理直接关系到农业发展、农村繁荣、农民富裕。党的十九大报告明确提出，“要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。习近平总书记多次强调，要创新乡村治理体系，走乡村善治之路。年6月，党中央、国务院制定了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对全国乡村治理工作全面部署安排。党的十九届五中全会强调，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

最高人民法院要求，要高度重视人民法庭在乡村治理中的重要作用，完善矛盾纠纷多元化解机制，大力弘扬社会主义核心价值观和法治精神，努力将矛盾化解在基层，把纠纷解决在萌芽状态，促进自治、法治、德治有机结合，有效服务和推进乡村振兴战略实施。

一、“三治结合”的乡村治理体系紧跟新时代

党的十九大提出：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，既要传承发展我国农耕文明中的优秀传统，形成文明乡风、淳朴民风，又要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

（一）自治是健全乡村治理体系的核心内容。在乡村治理中实行村民自治，是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是健全乡村治理体系的核心内容。在乡村治理中实现自治，必须坚持党的领导地位，发挥基层党组织的核心作用。创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，着力引导农村党员发挥先锋模范作用。加强农村群众性自治组织建设，健全和创新党组织领导的充满活力的村民自治机制，发挥自治章程、村规民约的积极作用。积极发挥新乡贤作用，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。创新基层管理体制机制，整合优化公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”“一站式服务”的综合服务平台。在村庄普遍建立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。

（二）法治是健全乡村治理体系的应有之义。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。乡村治理中的村民自治，是法治基础上的自治。自治需要通过法治加以规范与保障。坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。在乡村治理中实现法治，起决定性作用的还是人，要加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识。健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。

（三）德治是健全乡村治理体系的情感支撑。在乡村治理中融入德治，能够发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同，使乡村治理事半功倍。应进一步在广大农村培育弘扬社会主义核心价值观，增强集体意识、法治精神和民主氛围。深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合新时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动，开展寻找最美乡村教师、医生、家庭等活动。深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量。

自治、法治与德治，不能各自为政，必须“三治结合”，发挥其系统功能、整体效果。在实践乡村自治过程中，需要发挥法律的规范引领作用和道德的教化约束作用，同时提升村民的法治信仰和道德自觉。自治、法治、德治“三治结合”，相辅相成，相得益彰，最终达到乡村社会的善治。

二、准确把握人民法庭的发展历程和历史方位

人民法庭置于整个法院体系的“最末梢”，同时又处于矛盾纠纷的“最前沿”，是审判执行的基础单元、联系群众的重要纽带、促进社会综治的关键力量，也是推进司法改革、摔打锤炼人才的一线场地。

中国历史上人民法庭的雏形最早可追溯至第一次国内革命战争时期。随着农民运动的蓬勃发展，以惩处、审判土豪劣绅等反革命分子的特别法庭也大范围建立，湖南省年1月成立审判特别法庭就是典型代表。土地革命时期，为保证党的土改顺利进行，中共中央年10月10日颁布施行《中国土地法大纲》，规定“一切违抗或破坏本法的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分。人民法庭由农民大会或农民代表大会所选举及由政府所委派的人员组成”。这是最早关于人民法庭的规定。

新中国成立后，年颁布的《人民法庭组织通则》再次明确规定了人民法庭设置。保障革命秩序及政府各项土地政令顺利实施，是当时设置人民法庭主要考量。现行人民法庭制度由年《人民法院组织法》正式确立，该法第17条规定，“基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，其判决和裁定就是人民法院的判决和裁定”。那时起，人民法庭又称“派出法庭”或“基层法庭”。

“文化大革命”期间，人民法庭建设停滞。年《中华人民共和国法院组织法》恢复了此前的人民法庭制度。年至年，最高人民法院先后四次召开全国法院“两庭”建设会议，全国再一次兴建人民法庭。年，第一次全国人民法庭工作会议召开，人民法庭的转型拉开序幕。最高人民法院年7月15日下发《关于人民法院若干问题的规定》，全国大规模撤并优化人民法庭改革开始。年第二次全国人民法庭工作会议召开，强化人民法庭各项工作配置。年7月8日第三次全国人民法庭工作会议召开，强调：基层稳，则天下安，人民法庭作为基层法院的派出机构，是人民法院“基层的基层”“关键的关键”，是社会主义司法制度的一大创造，在国家和社会治理中承担的责任特别重大。

三、新时代下人民法庭在乡村治理体系中的作用

进入新时代，随着社会主要矛盾的转变，人民法庭在乡村治理体系中完全用司法方式解决矛盾纠纷还面临一定的困境。一是乡村社会事务仍然还具有不规则性。很多矛盾纠纷并非因法律规定模糊不清而引起，一些利益诉求也并非现有法律规定所保护和支持，因而不少矛盾纠纷无法完全用司法解决。二是基层群众的利益诉求存在多元化，并且许多利益诉求具有乡土性，并非完全能用司法手段进行确认和保护，这就决定了人民法庭在乡村治理中必须采用综合治理的手段而不是单一的法律手段。三是乡村社会的人际关系密度比较大，调整乡村社会关系不仅有国家法律还存在大量的乡规民约、乡土人情、风俗习惯等社会规范，人民法庭必须坚持天理、国法、人情有机统一。

（一）以党建为魂抓牢这个“牛鼻子”办好中国的事情，关键在党。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。“十三五”时期，我国经济社会发展取得新的重大成就，根本在于有以习近平同志为核心的党中央坚强领导，有习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。“十四五”时期乃至更长时期，更离不开中国共产党这个指引方向的指南针、凝心聚力的主心骨、社会稳定的压舱石。

一是打造“五位一体”人民法庭党建模式。“五位一体”指院党组领导、乡党委统筹、庭支部引领、村支部支持、村党员参与，有机统一。院党组领导要求基层法院党组把人民法庭党建工作作为主业主责，扛在肩上，抓在手上，切实加强组织领导，及时解决存在的困难和问题；乡镇党委统筹要求人民法庭辖区乡镇党委根据本乡镇乡村治理体系的特点，结合各村、社区乡村治理的现状，发挥党委总览全局、协调各方的作用，确保乡镇党委党建工作在各村全面落实；庭支部引领要求“支部建在庭上”，每个人民法庭建立一个党支部，上与辖区乡镇党委主动汇报，下与各村、社区党支部对接联络，人民法庭党建与乡村党建“无缝衔接”；村支部支持要求村、社区这一最基层的党组织充分发挥来自群众、扎根群众的独特优势，积极与人民法庭党支部结对共建，通过开展形式多样的党建活动使人民法庭的乡村治理职能得到实现；村党员参与要求村、社区党员以一名中国共产党人的政治觉悟和党性修养，自觉肩负起乡村治理主力军的光荣使命，时时处处起到先锋模范作用。

二是服务和保障基层党组织“五力”建设。提升组织力，建立以基层党组织为领导的村民自治组织和村务监督组织等村级组织体系，充分发挥乡村社会中间组织的聚合和润滑作用，突出基层党组织在乡村治理中的政治功能；强化引领力，树立系统治理、依法治理、综合治理等理念，完善创新党组织领导的充满活力的村民自治机制，健全规范农村公共法律服务机制，健全完善民主公开机制，创新基层党组织领导乡村治理的体制机制；发挥先锋力，组织党员在乡村议事决策中积极宣传党的法规、政策，注重在乡村基层党组织中培养年轻人才，加大新型职业农民的培育力度，推进基层党员在乡村治理中带头示范、带动群众参与，强化基层党组织推动乡村治理创新的责任担当；夯实经济力，以基层党组织为领导核心，充分结合当地优势和本土资源，因地制宜探索乡村经济发展形式，深入实施农村创新创业带头人培育工程，带动村民走富裕之路，为基层党组织推动乡村治理现代化注入持久动力；培育文化力，将社会主义核心价值观融入乡村公约、民风家风，建设乡村文化基地，积极开展乡村特色文化活动，深挖乡风文明的历史内涵和时代价值，以乡风文明引领乡村善治，凝聚基层党组织推动乡村治理现代化的价值基础。

（二）以“三治结合”建好这个“主阵地”党的十九届五中全会要求：“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”人民法庭应坚定不移地走好司法的群众路线，将人民法庭的乡土优势、法治优势和乡村振兴战略有机统一，从而实现“三治结合”。

一是以自治为基实现解纷“零成本”。现今乡村的矛盾多元呈现，超过诉讼的外沿，有时诉讼维护了公平正义，却终结不了矛盾，在乡村弘扬向上向善之风，引导乡村良性自治，成为乡村治理的重要方式。一要发挥乡贤调解的作用。新时代的乡贤是指那些德高望重的返乡干部教师、耕读故土的贤人志士、农村的优秀村干部、家乡的道德模范和热爱家乡、反哺桑梓的经济能人等榜样人物、先进人物、社会贤达，由他们出面调解矛盾纠纷，村民比较服气，也愿听他们的。二要发挥诉调对接的作用。人民法庭在辖区每个村（居）民委员会设立一个乡村诉调对接工作站，以非诉讼调解和非诉讼方式化解矛盾为主，人民法庭主导，邀请派出所、司法所、村干部、村优秀党员等担任调解员，本村一发生矛盾纠纷，马上介入调解，以群众认可的方式、方法平息纷争，不要等到纠纷形成诉讼。三要发挥村规民约的作用。人民法庭以法治为标杆，引导村民主动参与和制定《村规民约》，避免简单照搬照抄政策、法律条文和相互仿效的做法。同时，坚持与时俱进，根据各村发展现状和村民实际，及时修订完善《村规民约》。人民法庭在依法处理本村各类案件时，要尽可能地运用《村规民约》，以法治保障《村规民约》的自治地位。

二是以法治为本实现普法“零距离”。在“三治融合”中，法治是全程“保障机制”，是“压舱石”。因此，必须加大普法力度，让村民学法、守法、用法，信仰法治。一要落实“谁执行谁普法”要求。人民法庭将“巡回审判”作为主要庭审模式，走出法庭，将法庭搬到田间地头、村庄社区等离村民最近的地方，就地调解、就地开庭。庭审坚持“群众化”，多说群众语言，让群众互动，实现“庭审与普法融为一体”，达到“审理一案、教育一片”的效果。开展“庭审直播进校园”“法庭公众开放日”等专项活动，让学生收听收看庭审现场，也让学生走入人民法庭，感同身受。二要推行“以案释法”制度。人民法庭加强典型案例的收集、整理、发布工作，针对各类媒体和宣传载体的传播特点，分门别类，各有侧重，通过文字、图片、视频等进一步扩大对普法工作的传播力和影响力。同时，改变传统的通报案例概况做法，要从案例中挖掘深层次的教育意义。三要推进“法治阵地”建设。立足当前、着眼长远，结合各村实际研究制定人民法庭法治文化建设的意见和措施，积极打造各村“普法文化长廊”。主动引导各村喜欢文化娱乐活动的村民，编写剧本、编排舞蹈等，用村民喜闻乐见的“小节目”普及法治内容。创新“法律六进”活动，人民法庭干警走上街头，走向农户，走进田间，开展法治宣传活动。

三是以德治为先实现公民“零诉讼”。孔子曰“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”。无讼观念时至今日在广大乡村社会仍然根深蒂固。要推进“无讼村组”建设。乡镇党委统一领导，研究制订本乡镇“无讼村组”建设实施方案，设立正负面清单，将清单内容纳入村组平安建设考核。以村为单元，村两委干部分包，各村民小组、村民小组党员分包重点户，“无讼”意识深入人心。村民发生纠纷，首先想到的是“无讼”模式，主动通过非诉讼方式平息纷争。乡镇党委每季度对各村“万人成诉率”量化考核，公示公布，并根据名次予以加分、扣分。要实施“民风家风”培育，弘扬崇德向善、扶危济困、扶弱助残等传统美德，培育淳朴民风。开展好家风建设，传承传播优良家训。全面推行移风易俗，整治农村婚丧大操大办、高额彩礼等不良习俗。破除丧葬陋习，树立殡葬新风，推广与保护耕地相适应、与现代文明相协调的殡葬习俗。倡导正确的婚姻家庭观，以婚姻自由和建立感情为基础，建立新时代下的恋爱观、彩礼观、结婚观，制止以金钱为目的行为；家庭内部夫妻恩爱、敬老爱幼，家庭成员忠于家庭、维护家庭。要创新“乡村文化”建设。以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，以社会主义核心价值观为指导，吸收中华优秀传统文化的精华，创建新时代的“乡村文化”。加强乡村文化产品供给、文化活动开展、文化人才培养、农民夜校建设等。广泛开展中国特色社会主义和实现中华民族伟大复兴的中国梦宣传教育，用中国特色社会主义文化、社会主义思想道德牢牢占领农村思想文化阵地。加快乡村文化资源数字化，让农民共享城乡优质文化资源。

编辑：杨淑芳

审核：李俊晓